Les réformes du Président sont-elles à la hauteur des promesses du candidat ?

A l’étude de l’ensemble des données traités par notre Baromètre, un constat s’impose : le « bilan qualitatif » des réformes de Nicolas Sarkozy n’est pas à la hauteur de son « bilan quantitatif ». L’ensemble des chiffres de notre Baromètre sanctionne l’activisme du Président et de son gouvernement. Le « choc de confiance » annoncé n’a pas encore eu lieu et la « rupture » sur le fond ne paraît pas aussi visible que la « rupture » sur la forme… Les Français, qui avaient exprimé de grandes attentes en élisant Nicolas Sarkozy, expriment aujourd’hui leur mécontentement : 65 % d’entre eux jugent que le Président n’a pas tenu ses promesses de campagne (1).
Comment expliquer ce désamour ? Les Français ont-ils raison de ne plus faire confiance à Nicolas Sarkozy pour réformer le pays ? Ou bien le Président fait-il preuve de courage et de clairvoyance en affirmant qu’il n’y a « pas d’autre stratégie » que la sienne, que le « bloc de réformes » engagées ne va tarder à produire des résultats et en demandant à n’être jugé qu’à l’issue de son quinquennat ?
Premiers éléments de réponses, tirés de notre Baromètre…


ITM-2008 1) Un rythme intense
Les chiffre sont impressionnants : la moitié du programme du candidat est mise en œuvre après seulement un an. Nicolas Sarkozy avait annoncé avant son élection son intention d’aller vite : il se donnait « deux ans pour mettre en place les réformes » (2). La première livraison de notre Baromètre en novembre 2007 montrait déjà qu’il avait fait de la vitesse une méthode. Au bout d’un an, les chiffres sont toujours aussi parlants :

  • > Sur 490 promesses, 60 sont « réalisées » (12,2%), 19 sont « altérées » (3,9%) et 187 sont « en cours » (38,2%).
  • > 50,4 % des promesses sont engagées (« réalisées » et « en cours »).
  • > Cela représente 5 promesses engagées par semaine (sur 50 semaines).
  • > Mais 6,3% des promesses sont « altérées », « reportées » ou « abandonnées ».


ITM-2008 2) Une action du Président plutôt fidèle au programme du candidat
Après un an d’activisme tous azimuts, certains résultats sont déjà là. Elu sur un programme pléthorique (490 promesses), le candidat devenu Président n’a pas tardé à mettre en œuvre un certain nombre des promesses les plus importantes de son programme : réforme des régimes spéciaux, exonération de charges sociales et d’impôts sur les heures supplémentaires, bouclier fiscal, rachat des RTT, loi sur l’immigration et le regroupement familial, crédit d’impôt recherche, peines planchers, carte judiciaire, traité européen simplifié, carte scolaire, etc. Promesses symboliques ou réformes de fond, l’action présidentielle colle plutôt fidèlement aux promesses de campagne :

  • > Sur les 60 principales promesses de campagne, 12 sont « réalisées » (20%), 5 sont « altérées » (8,3%) et 24 sont « en cours » (40%).
  • > 60 % des 60 principales promesses de campagne sont engagées (« réalisées » et « en cours »).
  • > Mais 16,7% des 60 principales promesses de campagne sont « altérées », « reportées » ou « abandonnées ».


ITM-2008 3) Une action qui s’inscrit dans la durée
Alors que le gouvernement a déjà mis en œuvre la moitié du projet présidentiel, les Français se montrent impatients des résultats et ont l’impression que le gouvernement ne fait pas tout ce qu’il faudrait. Comment expliquer ce décalage ? Avant de s’interroger sur le contenu et la profondeur des réformes entreprises, il faut constater qu’il y a beaucoup plus de chantiers « en cours » que de promesses déjà « réalisées » :

  • > Alors qu’au 1er novembre 2007, après 6 mois, on comptait 3,7 fois plus de promesses « en cours » que de promesses déjà « réalisées », au 1er mai 2008, malgré la chute dans les sondages entamée dès l’automne 2007 et le revers des municipales, le rythme n’a que sensiblement fléchi : il y a 3,1 fois plus de promesses « en cours » que de promesses déjà « réalisées ».

D’où l’impression de lenteur, et l’impatience qu’elle fait naître. De fait, et cela paraît naturel, les Français jugent la réforme aux résultats, et non au nombre de projets lancés. Il faut pourtant reconnaître qu’un certain nombre de chantiers lancés par Nicolas Sarkozy et le gouvernement s’inscrivent dans un processus long. On pense en particulier à l’ensemble des négociations engagées avec et parmi les partenaires sociaux qui, de l’accord sur la réforme du contrat de travail à la position commune obtenue sur la représentativité, marquent une modernisation bienvenue du dialogue social.


ITM-2008 4) Un manque de lisibilité
Tout le monde a en mémoire l’activisme du Nicolas Sarkozy « première manière » : il était partout, sur tout les sujets, sur tous les écrans… L’effet produit était celui d’un président omniprésent, mais dont l’action était peu lisible. Dès l’automne 2007, le retournement de l’opinion est patent. Pour autant, il n’y a pas de différence marquée entre le premier semestre « bling bling » et le second qui s’achève sur le revers des municipales, le « recadrage » des équipes et une nouvelle attitude présidentielle, plus posée et plus réfléchie. Le bilan de cette première année écoulée ne montre guère d’évolution entre les deux périodes. On ne voit pas se dessiner de priorités, ni aucun plan d’action d’ensemble de la réforme :

  • > Tous les fronts sont ouverts (1) : sur les 24 thèmes de classification des promesses dans notre Baromètre, tous donnent lieu à des mesures « en cours » ou « réalisées ».
  • > Tous les fronts sont ouverts (2) : dans 19 thèmes sur 24, il y a plus de 40% de promesses « en cours » ou « réalisées » – et dans 12 thèmes, on dépasse les 50%.
  • > 87 nouvelles promesses ont été mises en œuvre depuis le 1er novembre 2007.
  • > Ces 87 nouvelles promesses se distribuent dans 21 des 24 thèmes de classification des promesses dans notre Baromètre : ce qui montre qu’il n’y a pas de resserrement sur des priorités claires.
  • > Seules 16 promesses « en cours » ont été « réalisées » durant le second semestre et 3 ont été « altérées » : ce qui montre la prime donnée à l’annonce de réformes, plutôt qu’au souci de faire aboutir ce qui est déjà lancé.

Le 24 avril, Nicolas Sarkozy a justifié cette stratégie du « bloc de réformes » en affirmant que « toutes les réformes se tiennent ». A-t-il raison ? Selon nous, non, car tout est affaire d’échelle : s’il peut être judicieux de mener de concert trois ou quatre réformes cohérentes et complémentaires (par exemple, travailler en même temps sur le marché de l’emploi, les retraites et la formation), on doutera de l’efficacité et de la profondeur d’une action pilotant « 55 réformes »…


ITM-2008 5) Un manque de méthode
On attendait une équipe resserrée, composée de professionnels et avide d’efficacité : on a certes 15 ministres, mais 22 Secrétaires d’Etat, des groupes d’experts créer à tout va et des couacs à répétition. Les ratés de la méthode ne sont sans doute pas sans liens avec ceux de la « rupture »…

> Un trop grand recours aux commissions
Le candidat Sarkozy l’avait annoncé : pour certains de ses projets (Commission Balladur, Grenelle de l’environnement, Commission sur le Livre Blanc de la défense), il aurai recours à des groupes de réflexion. Mais au fil des mois, ce sont plusieurs dizaines de commissions qui ont vu le jour sur tous les sujets : de la dépénalisation du droit des affaires à la place du sport à l’université ! Cette avalanche de commissions traduit-elle un manque de préparation, une incertitude sur le cap ?
Comment expliquer autrement la création de la Commission parlementaire Copé chargée de retravailler les propositions de la Commission Attali ? N’est-il pas curieux de mettre en place un groupe de réflexion « France 2025 », sous les auspices d’Eric Besson, quelques semaines seulement après la remise des conclusions du rapport Attali ?
Si la méthode peut traduire la volonté de rechercher le consensus ou celle de légitimer le bien-fondé des promesses de campagne, elle peut aussi avoir pour effet de ralentir la mise en œuvre des réformes.

> Une action présidentielle parfois brouillonne
Se réservant toutes les annonces, réagissant aux faits divers, se rendant dans les usines et sur les ports, Nicolas Sarkozy est intervenu sur tous les fronts et sur tous les sujets pendant cette première année de présidence. S’il a inversé la tendance en repositionnant son statut présidentiel depuis les élections municipales, l’image est restée d’une action omnisciente, parfois brouillonne, sans fil conducteur qui laisse peu d’espace au gouvernement et à la majorité pour s’exprimer.

> Couacs gouvernementaux et inquiétudes parlementaires
De la carte familles nombreuses aux allocations familiales, en passant par les OGM, les exemples de couacs n’ont pas manqué au sein du gouvernement ces derniers mois : entre le Président et le Premier ministre, entre conseillers du Président et membres du gouvernement, entre le Président et ses ministres et entre membres du gouvernement entre eux…
Nicolas Sarkozy nous assure que désormais « tout est rentré dans l’ordre ». Il faut pourtant s’interroger sur la cohérence de l’équipe gouvernementale, tant sur le plan humain qu’idéologique…
Les parlementaires, eux aussi, ont exprimé leurs inquiétudes et leur impatience devant le manque de consultation et d’écoute dont a fait preuve l’exécutif sur les réformes à mener : la levée de boucliers parlementaires provoquée par les propositions du rapport Attali et la cacophonie sur l’affaire de la carte familles nombreuses en sont les exemples. Ce manque de consultation et de cohésion s’est aussi particulièrement vu dans les débats sur la loi OGM.
Le flottement dans lequel sont laissés les parlementaires et l’insuffisant travail de fond réalisé par l’UMP montrent que la « machine à gagner » n’a pas encore su se transformer en « machine à gouverner ».


ITM-2008 6) Un manque de vision
On a beaucoup dit, pendant et après la campagne, combien Nicolas Sarkozy avait « renouveler le logiciel » de son camp grâce à un important travail intellectuel de préparation entre 2004 et 2007 et un programme présidentiel riche en propositions, cohérent et solidement bâti. L’application du dit programme depuis un an en fait-elle la démonstration ?

> Un programme insuffisant ?
Le recours incessant aux commissions et les flottements à répétition dans la mise en œuvre de certaines dispositions nous apparaissent plutôt comme le marqueur d’une hésitation devant les options à trancher. En effet, l’action du Président et du gouvernement révèle-t-elle au fil du temps un programme aux idées si claires ? Que dire, par exemple, du grand dessein de civilisation que devait être le projet d’Union méditerranéenne si rapidement ramené à l’échelle d’une simple relance du processus de Barcelone ? Manque de travail de fond, manque de préparation, manque de conviction ? Et que dire encore du concept de « politique de civilisation », étrenné quinze jours sur les tribunes et dans les médias avant d’être purement et simplement abandonné ? Mais l’exemple le plus frappant des limites du programme et des insuffisances de son contenu nous paraît être la lutte pour le pouvoir d’achat et la mise en œuvre de la loi TEPA.
La loi TEPA, dont l’un des objectifs était la lutte en faveur du pouvoir d’achat, fut l’une des premières votées par le Parlement à l’été 2007. Pourtant, dès l’automne, les sondages montraient que l’inquiétude des Français croissaient et persistaient. La question est vite devenue le principal point de crispation entre les Français et le gouvernement, et sans doute l’une des principales causes de baisse de popularité du chef de l’Etat. Si le premier bilan de l’utilisation des heures supplémentaires a semblé positif (55% des entreprises y auraient eu recours en décembre 2007, selon le gouvernement), le « choc de confiance » promis par François Fillon et Christine Lagarde n’a pas eu lieu. Le gouvernement a donc dû compléter son premier train de réforme par une loi sur le développement de la concurrence au service des consommateurs (janvier 2008), une autre sur le pouvoir d’achat (février 2008) et par l’augmentation de l’allocation de solidarité aux personnes âgées et de l’allocation adultes handicapés. Preuve que la loi TEPA, qui contenait pourtant les plus importantes promesses de Nicolas Sarkozy sur le pouvoir d’achat, n’était pas à la hauteur des réformes nécessaires et en tout cas des résultats attendus par la plupart des Français.

> Sarkozy, libéral ou interventionniste ?
La « doctrine économique » du Président fait débat : Nicolas Sarkozy est-il un libéral convaincu ou un interventionniste à la française ?
Si la mise en place de la commission Attali, les premiers travaux du gouvernement axés sur les PME ou certaines de ses déclarations du 24 avril dernier ont pu faire croire à la « rupture » libérale – crainte par certains, attendue par d’autres –, l’épisode Gandrange (après les épisodes Alstom en 2004 et Société Générale début 2008) et la palinodie présidentielle nous semblent suffire à clore le débat : Nicolas Sarkozy n’est pas plus libéral qu’interventionniste.
Son attitude suit une ligne sinueuse pour l’essentiel, le plus souvent guidé par des considérations extra-économiques (en particulier l’état de l’opinion). Ce qui ne le prédispose pas, en France, à l’application d’une politique économique particulièrement libérale… Ni à des succès remarquables d’ailleurs. Dans le cas de l’usine Mittal de Gandrange, il perd en effet des deux côtés : en décevant des ouvriers (qui sont aussi des électeurs) qu’il avait un peu vite illusionnés, mais aussi en envoyant un signal négatif aux entreprises étrangères susceptibles de venir s’implanter et France et qui, désormais sans doute, y réfléchiront à deux fois.

> Un irréalisme budgétaire
Nicolas Sarkozy affirmait, lors du deuxième Conseil de modernisation des politiques publiques que ce ne sont pas « les économies qui font la réforme mais la réforme qui fait les économies ». Pourtant, force est de constater que certaines réformes promises par le candidat, et dont le Président a fait ses priorités comme l’environnement, les droits opposables ou le RSA, participent clairement d’une logique de dépense publique.
Ainsi les premières estimations de l’application de certaines mesures du Grenelle de l’environnement, qui correspondent à des promesses du candidat Sarkozy, donnent-elles des chiffres considérables : 24 milliards d’euros pour la seule rénovation thermique des bâtiments de l’Etat et 69 milliards pour la construction de lignes ferroviaires à grande vitesse… De même la question de la généralisation du RSA va-t-elle être l’occasion de douloureux arbitrages financiers.
Aux vues de ces chiffres, et dans le contexte budgétaire plus que tendu que nous connaissons, il paraît difficile d’envisager que le Président pourra tenir la promesse du candidat qui voulait « financer intégralement le projet présidentiel par des économies sur les dépenses existantes ».

(1) Sondage Ifop-Fiducial-Paris Match, avril 2008.
(2) « Quel président je serai… », entretien à L’Express, 27 mars 2007.