Les rodomontades de Trump et Macron ne changent rien à la nouvelle ère des relations internationales

Jean-Sylvestre MONGRENIER, chercheur associé à l’Institut Thomas More

          

4 juin 2017

Suite au retrait des Etats-Unis de l’accord de Paris sur le climat, le PDG Michael Bloomberg s’est proposé d’apporter les 15 millions de dollars correspondant à la part des Etats-Unis pour le fonctionnement de l’agence en charge de la coordination de l’accord. Quels sont aujourd’hui les nouveaux acteurs influents de la scène internationale ?

De fait, les Etats n’ont plus le monopole des relations internationales. Au vrai, ce monopole n’aura pas duré si longtemps. L’émergence et l’affirmation de l’Etat territorial comme type d’unité politique, d’abord sous la forme de l’Etat royal, puis sous celle de l’Etat-nation, correspondent à l’histoire moderne européenne et occidentale. Les principaux Etats-nations européens se sont dotés de vastes empires qui, d’une certaine manière, ont préparé la mondialisation de l’Etat-nation. Lors de la décolonisation, les minorités indépendantistes actives au cœur du processus ont prétendu importer ce type particulier d’unité politique et transformer les anciennes possessions coloniales, celles-ci regroupant des territoires et des populations hétérogènes (voir les clivages géographiques, ethniques, tribaux et claniques), en des nations modernes. Sur le plan du droit international public, il y aurait peu ou prou uniquement des Etats-nations à la surface de la planète, regroupés au sein de l’ONU (quelque 195 Etats ou prétendus tels). In fine, nous en sommes venus à confondre le politique avec l’étatique. Pourtant, il faudrait s’interroger sur le fait de considérer la Chine populaire ou l’Inde comme des Etats-nations classiques. Ne s’agirait-il pas plutôt d’Etats-civilisations, correspondant avec ce que l’on appelait autrefois des empires, au sens traditionnel du terme ? A l’inverse, les micro-Etats sont-ils bien des Etats ? Une approche strictement juridique ne suffit pas.

D’aucuns expliquent que le durcissement des relations internationales et les politiques de puissance des uns et des autres nous replongeraient dans l’ancien monde westphalien. Comparaison n’est pas raison. Le monde westphalien était européo-centré et reposait sur un équilibre d’Etats souverains qui refusaient l’autorité et l’arbitrage des instances supranationales (la Papauté et le Saint-Empire). Les rivalités de puissance à l’extérieur de l’Europe visaient à accumuler des ressources de pouvoir, afin de peser au « centre » du système et de se poser en hégémon. A l’évidence, l’équation de la puissance mondiale est désormais autre. Si l’on veut, au moyen de cette expression de « monde westphalien », insister sur les rapports de force, ceux-là existaient bien avant l’ère étatique, à l’époque de Pharaon et des Hittites, des guerres médiques (cf. Hérodote) et de la guerre du Péloponnèse (cf. Thucydide) ou encore de Rome et Carthage (cf. Polybe). Enfin, la possible bascule dans un « hyperchaos » à la Mad Max ou le déclenchement d’une sorte de guerre civile mondiale ne signifieraient en rien le retour à l’ère westphalienne.

Dans le cas présent, l’annonce faite par Michael Bloomberg souligne l’importance des acteurs subétatiques, à l’instar des grandes métropoles américaines ou encore des grandes firmes transnationales capables désormais de développer une sorte de diplomatie privée, y compris sur le plan écologique, ainsi que des ONG. De fait, firmes et ONG constituent déjà les interlocuteurs des Etats. L’expression aujourd’hui fréquente de « gouvernance » vise à rendre compte de cette coopération étroite entre acteurs publics et privés dans le champ de la diplomatie, au sens large du terme. Dans cette affaire, il importe de prendre en compte les Etats membres de la Fédération des Etats-Unis d’Amérique, détenteurs d’importants pouvoirs. Ainsi, cette erreur diplomatique que commet Trump en sortant du cadre de l’accord climatique international – ce cadre était suffisamment souple pour permettre des aménagements et il ne préfigurait en rien la constitution d’un « Léviathan » planétaire – pourrait être en partie compensée par l’action du marché, de la société civile ainsi qu’un fédéralisme renouvelé. Belle illustration des vertus du libéralisme politique et économique ! Nous n’en sommes pas là et la diplomatie climatique mondiale ne doit pas occulter d’autres aspects de la privatisation des relations internationales.

Parmi les acteurs non-étatiques au poids grandissant, il faut tenir compte aussi du crime organisé ou encore du terrorisme islamique (le djihadisme global). Quant au Hezbollah et aux milices chiites qui, à bien des égards, doivent aussi être considérés comme des entités terroristes, rappelons qu’ils sont au service du régime chiite islamique de Téhéran, plus précisément des « Gardiens de la Révolution ». Ce sont les outils extérieurs de ce régime, non pas des acteurs « exotiques » et anomiques d’un nouveau genre.

Le fondateur de Bloomberg précise que les « acteurs non-étatiques » pourraient faire en sorte que les Etats-Unis remplissent leurs objectifs de réduction d’émissions de CO2. Par quels mécanismes s’est opéré l’effacement des acteurs étatiques au profit des acteurs non-étatiques sur la scène internationale ?

Si la mondialisation ouverte par les Grandes Découvertes a été portée par les nations de l’ancien Occident – la mondialisation est d’abord ibérique, mais Français, Hollandais et Anglais se placent rapidement dans le sillage des Portugais et des Espagnols –, les appareils d’Etat n’en ont pas été les seuls acteurs. Rappelons à cet égard le rôle des différentes compagnies des Indes qui, dans le cas de l’Angleterre ou des Provinces-Unies à tout le moins, ressemblaient à ce que l’on appellerait aujourd’hui des « partenariats public-privé ». Dans le cas de la France monarchique, il est vrai que l’action de l’Etat royal prévaut (voir le rôle de Colbert dans la fondation des compagnies des Indes orientales). Par la suite, la « course aux colonies  » et la formation des grands empires coloniaux européens – une période cruciale dans l’avènement d’un monde interconnecté, qui est animée par un idéal d’universalité –, ne sont pas réductibles à de simples politiques d’Etat.

D’autres acteurs tiennent un rôle essentiel qu’il s’agisse de fortes personnalités historiques, y compris des explorateurs et des militaires, dont les initiatives individuelles placent parfois les gouvernements devant des faits accomplis (voir l’exemple de Pierre Savorgnan de Brazza au Congo), de missionnaires et de congrégations religieuses, de scientifiques (voir les différentes sociétés de géographie dont la Société de Géographie de Paris constitue le prototype). Mentionnons également l’action de groupes économiques qui disposent parfois d’une très large autonomie (voir les groupes engagés dans la production de caoutchouc en Afrique équatoriale auxquels Savorgnan de Brazza, entretemps promu gouverneur, fut confronté). D’une manière générale, l’entreprise coloniale mobilise de multiples acteurs et des motivations diverses. Par ailleurs, les acteurs de la colonisation ont été confrontés à des formes de pouvoir qui échappent à nos catégories politiques (confédérations tribales et systèmes traditionnels qualifiés d’ « empires » pour des commodités de langage, réseaux esclavagistes, confréries religieuses, etc.).

Si, dans l’après-1945, le nouveau départ de la mondialisation économique et commerciale, dans le cadre international défini par les institutions de Bretton-Woods (FMI, Banque mondiale et GATT) ne concerne véritablement que le tiers de l’humanité (le système communiste international et une grande part du tiers-monde demeurent en marge de la mondialisation), il s’avère propice à l’affirmation d’acteurs non-étatiques comme les firmes multinationales et les ONG, bientôt associées à la diplomatie mondiale (voir le rôle officiel de consultant qui leur est conféré par l’ONU et ses différentes émanations, notamment dans les questions écologiques et humanitaires). En dynamique, le développement de flux migratoires internationaux au cours de cette période aboutit à la constitution de diasporas qui, si elles se dotent d’organes institutionnels, peuvent aussi se transformer en acteurs des relations internationales. Cela dit, les pays de départ peuvent également chercher à les transformer en points d’appui de leur propre politique étrangère. L’Inde a amorcé une politique en ce sens dès le début des années 2000 et la Chine populaire ne devrait pas tarder à combler un certain retard. Encore que la politique de modernisation de Deng Xiaoping, au début des années 1980, s’appuyait déjà sur le « réseau de bambous », à savoir la mobilisation de la diaspora chinoise en Asie (Hong-Kong, Taïwan, Singapour et l’Asie du Sud-Est).

Avec la fin de la Guerre froide, la dislocation du bloc soviétique et bientôt la disparition de l’Urss, la mondialisation est entrée dans une nouvelle phase : la globalisation. Portée par l’expansion des logiques de marché, à l’Est et au Sud, et le développement des NTIC (nouvelles technologies de l’information et de la communication), la globalisation se traduit par un entrelacement des différents domaines et dimensions des relations internationales. Ce contexte global, qui a aussi une dimension juridique (développement du droit international privé), favorise l’initiative des individus et les acteurs non-étatiques. Il est évident que la technologie démultiplie leurs possibilités d’action, pour le meilleur et pour le pire. Par exemple, Google Earth donne accès à des informations qui, autrefois, étaient réservées aux services secrets des grandes puissances, utilisables par des groupes terroristes et criminels. Toutefois, la globalisation est comparable à une dialectique hégélienne, un processus qui dépasse ses acteurs, y compris ceux qui, objectivement, en bénéficient. Contrairement à ce que les théories complotistes affirment, il ne s’agit pas d’une politique consciente, déterminée et animée par quelques acteurs à la fois omniscients et omnipotents (par exemple les « géants du Web », installés au coeur de la Silicon Valley). A la différence de la philosophie de l’Histoire dressée par Hegel toutefois, ce processus semble privé d’une finalité centrale. Consciemment ou pas, beaucoup de nos contemporains éprouvent le sentiment d’être les jouets d’une sorte de « vouloir-vivre » aveugle (la revanche de Schopenhauer sur Hegel ?). Ce sentiment explique peut-être l’hostilité à l’encontre de la globalisation, en dépit des faits empiriques. L’amélioration d’ensemble des conditions matérielles ne compense pas le désarroi spirituel.

Comment peut-on mesurer cet effacement des acteurs étatiques dans le champs diplomatique ? A qui cela profite-t-il réellement ?

S’il est difficile à quantifier, le rôle nouveau des acteurs non-étatiques peut être approché par les chiffres du commerce international, le volume des capitaux qui tourne chaque jour autour du Globe (il faudrait aussi tenir compte, dans l’analyse, des transactions financières qui échappent à toute forme de contrôle), le chiffre d’affaires des grands groupes économiques (les firmes transnationales), le nombre des ONG et les budgets. Par ailleurs, si les grandes organisations internationales sont davantage des cadres d’action que des acteurs globaux réellement constitués, elles tiennent un rôle certain et constituent des paramètres qui doivent être intégrés par les acteurs étatiques. Ce sont des relais de puissance ou des réseaux de contraintes qui ne sauraient être purement et simplement ignorés, au nom d’un souverainisme désuet pratiquant le déni de réalité. Dans une certaine mesure, les « technostructures » de ces organisations peuvent influer sur les réalités et les Etats les mieux avisés savent en jouer. Plus encore, les ONG et autres organisations qui émanent de la société civile.

Enfin, il y a cet « antimonde » formé par le crime international (les « mafias ») ou encore les groupes et réseaux terroristes, principalement islamiques. Faut-il y ajouter les groupes de hackers ? Certains semblent bel et bien agir en liaison avec les services secrets de différentes puissances et l’on s’interroge sur leur degré réel d’autonomie. Il reste que la technologie et le savoir-faire permettent à un hacker de connaître son quart d’heure « Andy Warhol » à l’échelon mondial. S’il existe des estimations chiffrées des différentes formes de criminalité (narcotrafics, marchés clandestins de produits pharmaceutiques, trafics d’armes, etc.) qui permettent de se donner une idée du poids de ces acteurs criminels, comment quantifier le poids et le rôle du terrorisme ? A partir des coûts de l’anti-terrorisme ? Nous passerions à côté de l’essentiel. Nos sociétés post-modernes sont confrontées à une violence tout à la fois archaïque (on songe ici aux travaux de René Girard sur la violence fondamentale des sociétés humaines) et hypermoderne dans ses moyens et formes d’expression. Là encore, on retrouve la dialectique hégélienne : l’actualisation d’un phénomène potentialise sa contradiction. Concrètement, l’Etat de droit, la sécularisation et la « civilisation des mœurs » appellent en retour, selon un mécanisme mystérieux, des formes d’ensauvagement et d’immersion dans des groupes qui transforment leur religion en sacrilège.

Difficile donc de répondre à la question du « profit » et des gagnants de cette irruption des acteurs non-étatiques sur la scène mondiale. De prime abord, nous serions tentés de répondre que les acteurs de cette privatisation des relations internationales sont les premiers bénéficiaires de cette mutation puisqu’ils disposent d’un pouvoir et d’une influence bien plus importants qu’il y a quelques décennies. Si on raisonne au niveau des pays, le rôle tenu par les « géants du Web », à savoir les GAFAM (Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft), dans la « globalisation-digitalisation » de la planète, en sus des firmes américaines plus anciennement implantées de par le monde, ainsi que le poids et l’influence des grandes ONG américaines, contredisent l’évidence d’un déclassement des Etats-Unis. Cela dit, cette influence, qui renouvelle la théorie du soft power, ne peut être aussi aisément utilisée qu’on le pense par l’Etat fédéral, selon ses propres fins. Le jeu du monde se déroule sur plusieurs échiquiers superposés dont les protagonistes ne sont pas les mêmes. Enfin, la tentative de départager les perdants et les gagnants de la « globalisation-digitalisation » pourrait nous faire oublier cet ensauvagement du monde tel qu’il a été décrit, voici plus d’une décennie, par Thérèse Delpech dont il faut honorer la mémoire.