Quelle politique migratoire pour la France ?

Jean-Thomas Lesueur, délégué général de l’Institut Thomas More

          

Mars-Avril 2018


Alors que les discussions sur le projet de loi « immigration maîtrisée et droit d’asile effectif » s’engagent à l’Assemblée nationale et que le gouvernement a engagé le mécanisme de procédure accélérée, c’est le moins qu’on puisse dire que la question migratoire fait débat dans la société française. Jean-Thomas Lesueur, délégué général de l’Institut Thomas More, livre dans la revue Les Cahiers français (n°403, mars-avril 2018) son point de vue sur les axes que devrait suivre une telle réforme.

Le président de la République, Emmanuel Macron, a annoncé une refondation complète de la politique migratoire en France. Quels en sont les enjeux ?

Avant d’évaluer celle proposée par le président de la République, on peut dire qu’il y a deux enjeux à toute politique migratoire : la capacité pour un pays souverain à dire qui est autorisé à entrer et à demeurer sur son territoire, en quel nombre et à quelles conditions ; et sa capacité à intégrer ces nouveaux venus au sein de la société d’accueil qui leur préexiste. Il me semble que toutes les questions que pose la politique migratoire s’ordonnent autour de ces deux enjeux.

Il y a deux enjeux à toute politique migratoire : la capacité pour un pays souverain à dire qui est autorisé à entrer et à demeurer sur son territoire, en quel nombre et à quelles conditions ; et sa capacité à intégrer ces nouveaux venus au sein de la société d’accueil qui leur préexiste.

Place de l’islam, laïcité, crise des migrants, situation dans les quartiers sensibles, chômage : ces sujets de préoccupation ramènent en effet à la capacité de la France à décider qui elle accueille sur son sol, dans quelle proportion et de qui elle souhaite faire des Français ou non. Or force est de constater l’absence de repères clairs sur ces thèmes depuis de nombreuses années. Entre assimilation et intégration, multiculturalisme et communautarisme, « vivre ensemble » et laïcité, les responsables politiques français ne savent plus à quels saints se vouer et se réfugient derrière l’invocation de « valeurs républicaines » de plus en plus vides de sens… À cela s’est ajoutée la crise des migrants qui a révélé l’incapacité de l’Union européenne à proposer une réponse forte sur cette question, en même temps qu’elle a augmenté l’urgence d’y répondre.

La réponse avancée par le président de la République est-elle à la hauteur de ces questions ? Il me semble que non. D’abord parce qu’il a paru les sous-estimer pendant la campagne présidentielle : il en a finalement peu parlé et le sujet était presque absent de son programme (une seule occurrence du mot « immigrés » et aucune du mot « immigration »). Quant au projet de loi du ministre de l’Intérieur, il est censé porter des dispositions pour faciliter les reconduites à la frontière, rendre plus efficace le traitement des demandes d’asile et relancer la politique d’intégration en améliorant l’apprentissage du français. On ne peut que souscrire à ces objectifs et espérer plus d’énergie dans leur réalisation qu’il n’en a été mis depuis trente ans. Le problème est que les initiatives prises ces derniers mois n’ont pas traduit cette détermination. Dans le cadre de la loi de finance 2018, les moyens alloués à la politique migratoire augmentent certes de 10,44 % mais sont très disparates selon les missions : par exemple, ceux l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), chargé de l’intégration, ne croît que faiblement, avec 35 postes supplémentaires (1). Notons aussi que les moyens destinés aux services chargés des « éloignements forcés » restent identiques à ceux de l’an dernier. On est loin du volontarisme affiché dans les discours du chef de l’État et du ministre de l’Intérieur en la matière.

Tant qu’on ne touche pas, ou à peine, aux principaux leviers de la politique migratoire que sont le regroupement familial, les conditions d’accès à la nationalité et l’exigence d’intégration, on ne peut pas prétendre « refonder » le dispositif en profondeur.

Mais plus globalement il manque au projet de l’exécutif ce qui fait les grandes politiques : une vue d’ensemble et du courage. Les Français, dans une large majorité, attendent une limitation de l’immigration (2). Tant qu’on ne touche pas, ou à peine, aux principaux leviers de la politique migratoire que sont le regroupement familial, les conditions d’accès à la nationalité et l’exigence d’intégration, on ne peut pas prétendre « refonder » le dispositif en profondeur. On joue sur des variables non négligeables mais insuffisantes.

Existe-t-il une place singulière de la France dans l’Europe en termes de tradition d’accueil et d’asile ?

D’abord quelques chiffres : en 2016, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) a enregistré un peu plus de 85 000 demandes d’asile et de protection (63 000 en 2015) ; l’OFPRA et la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), qui juge en deuxième instance, ont accordé le droit d’asile à 36 500 personnes (20 600 en 2015) ; le taux d’admission à une protection internationale a été de 38,1 % (31,5 % en 2015) (3).

Ces quinze dernières années, la France a vécu sur un paradoxe par rapport à ses voisins européens. Sa tradition d’accueil faisait d’elle le pays comptant le plus grand nombre de réfugiés : plus de 250 000, devant l’Allemagne avec 217 000 et le Royaume-Uni avec 123 000 (4). Dans le même temps, elle était jugée peu généreuse en ce que son taux d’admission à une protection internationale (OFPRA et CNDA) était l’un des plus bas d’Europe (26 % en 2014, contre 57 % en Allemagne, 37 % au Royaume-Uni et jusqu’à 72 % en Suède et 80 % aux Pays-Bas). Depuis la crise des migrants, il est clair que les autorités, avant comme après l’élection présidentielle, ont fait le choix d’ouvrir davantage la porte aux réfugiés.

Notre pays est impuissant à expulser les personnes déboutées du droit d’asile. Selon  la Cour des comptes, 96% des déboutés restent en France…

Mais s’il y a un point à relever, c’est l’impuissance de notre pays à expulser les personnes déboutées du droit d’asile. On l’a dit, le taux d’admission est de 38,1 %. Cela signifie que 61,9 % des demandes sont rejetées. Or, la Cour des comptes nous informe que 96 % des déboutés restent en France (5)… La longueur des procédures d’examens des dossiers de l’OFPRA, prolongées de recours presque systématiques auprès de la CNDA, la non-exécution des obligations de quitter le territoire français (OQTF) amènent à une situation de maintien quasi général des déboutés de l’asile sur le territoire. Une fois que tous les recours sont épuisés, ce qui peut prendre plusieurs années, ces derniers viennent grossir les rangs de l’immigration illégale tolérée de fait. Chaque jour passé en France est alors un pas vers la régularisation, encore facilitée par la circulaire Valls de 2012.

Quelles sont les distinctions entre réfugiés et migrants économiques ?

C’est assez simple. Le statut de réfugié bénéficie d’une définition claire, celle que donne la Convention de Genève du 28 juillet 1951 (article 1er, A.2.) et que reconnaît l’OFPRA. La qualité de « migrant économique », elle, ne répond à aucune définition juridique. Le flux immense d’immigrés arrivés en Europe ces dernières années et l’approche idéologique de certains acteurs (associations d’aide aux immigrés, souvent largement financés sur fonds publics, chercheurs, médias, etc.) crée une émotion, sans doute sincère dans la population mais assurément confuse, qui mêle tous les profils et toutes les situations et aboutit à l’impossibilité de tenir un discours de raison. Un immigré ouest-africain qui vient en Europe, fuit peut-être une situation difficile dans son pays mais pas une persécution, comme le prescrit la Convention de Genève.

Quand on sait que le taux de chômage des étrangers est de 20,6 % (et de 25,4 % pour les étrangers hors UE), contre 9,5 % en moyenne nationale, on se demande comment on peut encore soutenir que l’immigration économique est nécessaire…

Concernant l’immigration économique, la France a accueilli plus de 22 500 personnes en 2016, soit 10,5 % de plus qu’en 2015 (6). Quand on sait que le taux de chômage des étrangers est de 20,6 % (et de 25,4 % pour les étrangers hors UE), contre 9,5 % en moyenne nationale (7), on se demande comment on peut encore soutenir que l’immigration économique est nécessaire et un bienfait pour le marché de l’emploi (8).

On parle de changer de gestion migratoire : quelle en est l’évolution ?

En politique, il faut distinguer les ordres, or celui de la préservation et de la continuation de la communauté, de la polis, n’est pas celui de la simple gestion. Compte tenu de ce que la question migratoire met en jeu sur le plan de l’équilibre social, des tensions identitaires et de l’« insécurité culturelle » (9), la formule « gestion migratoire » me paraît impropre. La question migratoire est un problème politique au plus haut et au plus fort sens du terme.

L’économiste britannique Paul Collier livre, dans un ouvrage qui attend toujours d’être traduit en français, une analyse méticuleuse et dépassionnée de la question (10). Sa vision du phénomène l’amène à considérer l’intégration, et plus précisément l’assimilation, comme l’une des principales clefs du problème. Il rappelle en effet que l’immigration n’est pas un phénomène statique mais dynamique qui s’envisage sur la durée, puisque l’immigration entraîne l’immigration. Plus une communauté d’origine est importante, plus le taux de migrations de cette communauté croît, puisque sa présence encourage et facilite la venue de nouveaux arrivants. À la lumière de la crise des migrants, on devine aisément la dimension exponentielle que peut prendre le phénomène en l’absence de mécanismes de limitation. Pour Paul Collier, le déséquilibre s’observe déjà dans la plupart des pays développés et le phénomène est enclenché.

Il n’est pas souhaitable, il est même dangereux, de voir grandir sans cesse des communautés d’origines fermées au sein d’une nation.

Une certaine doxa nous oblige à rappeler pourquoi il n’est pas souhaitable, pourquoi il est même dangereux, de voir grandir sans cesse des communautés d’origines fermées au sein d’une nation. D’abord, plus la diversité culturelle est importante dans une population, plus le niveau de défiance mutuelle entre population d’origine et communautés immigrées est important (11). Ensuite, cette diversité réduit l’acceptabilité d’une certaine redistribution des richesses, pourtant rendue nécessaire pour compenser les effets de la migration – Paul Collier s’appuie sur ce point pour souligner l’importance du cadre national et d’un sentiment d’appartenance, sans lesquels aucune redistribution n’est envisageable à long terme. Enfin, parce que « devenir ou être minoritaire, c’est dépendre de la bienveillance d’une majorité », comme le souligne Christophe Guilluy (12), et qu’il est parfaitement légitime pour des personnes qui vivent en un lieu donné d’aspirer à demeurer la majorité bienveillante plutôt que devenir la minorité dépendante.

L’objectif à atteindre est donc de retrouver un équilibre en favorisant une intégration exigeante par « absorption » des personnes issues de l’immigration par la communauté nationale. Un indicateur comme celui du taux de mariage mixte dans la population immigrée montre que nous en sommes loin, puisque 61 % des immigrés de deuxième génération choisissent encore un conjoint de même origine (13)

Comment doit se matérialiser cette « refonte » migratoire ?

L’Institut Thomas More a publié il y a un an un rapport dans lequel il appelle à la refondation de la politique migratoire française, en lui assignant des objectifs forts et compréhensibles par les Français.

Le premier de ces objectifs est la baisse de l’immigration légale. La France a délivré plus de 228 000 titres de séjour en 2016. Entre l’immigration massive et l’immigration zéro, il y a une voie réaliste : un objectif situé autour 100 000 entrées par an. Pour y parvenir, il faut agir sur tous les leviers de la politique migratoire. En premier lieu, il convient de restreindre les flux de migration pour « raisons familiales », dont on oublie souvent qu’ils ne se limitent pas au regroupement familial. Le renforcement des conditions d’accès à la nationalité (120 000 naturalisations en 2016) doit, lui aussi, contribuer à endiguer ce phénomène mais surtout à élever l’effort d’intégration demandé à tout candidat à la naturalisation.

Entre l’immigration massive et l’immigration zéro, il y a une voie réaliste : un objectif situé autour 100 000 entrées par an. Pour y parvenir, il faut agir sur tous les leviers de la politique migratoire.

L’immigration de travail (23 000 entrées en 2016) doit être réduite à son minimum tant que les conditions socio-économiques, en particulier le chômage, sont telles que nous les connaissons. De même, la politique d’accueil des étudiants étrangers (73 000 en 2016) doit moins servir de filière d’immigration détournée qu’à attirer les talents du monde entier, ce qui est loin d’être le cas. Quant à la politique de l’asile, on l’a vu, elle doit être refondée pour empêcher que les flux des autres voies d’immigration ne se reportent sur elle et qu’elle reste accessible à ceux qui en ont réellement besoin.

Enfin, il doit être mis fin à la banalisation de l’immigration illégale en proposant, par exemple, un statut nouveau aux irréguliers (assimilable à celui de guest workers) mais en renvoyant sans recours possibles ceux qui choisissent de rester dans la clandestinité. L’aide médicale d’État (AME) doit être supprimée.

L’exigence d’intégration doit être pensée à l’aune des capacités d’intégration – celles de notre pays comme celles du candidat à l’immigration.

Mais tout cela ne suffira pas si, deuxième objectif, l’exigence d’intégration n’est pas remise au cœur de notre politique migratoire. Celle-ci doit impérativement être pensée à l’aune des capacités d’intégration – celles de notre pays comme celles du candidat à l’immigration. Ces dernières se mesurent à sa volonté d’adopter les « formes de vies », selon la belle expression de Pierre Manent (14), qui assurent la cohésion d’une société qui le précède et qu’il choisit de rejoindre.

Comment faire ? D’abord en étant intransigeant sur la maîtrise du français. Il est légitime d’attendre des personnes qui s’installent sur notre territoire un niveau qui leur permette de communiquer, de travailler ou d’y suivre une scolarité. Le niveau exigé aujourd’hui est trop faible pour assurer l’autonomie de l’immigré. Il convient donc de l’élever afin de garantir son indépendance linguistique.

Ensuite, comme le fait la Suisse, en faisant des acteurs locaux, et d’abord de la commune, les premiers acteurs de l’intégration. La connaissance fine des réalités locales, la capacité à évaluer le degré d’intégration d’une personne, la réactivité face à une situation problématique sont avant tout locales. En Suisse, c’est donc sous le regard de leurs voisins qu’il est demandé aux immigrés de faire les efforts d’intégration qu’on attend d’eux ; c’est au plus près de leur lieu d’habitation qu’ils trouvent les outils mis à leur disposition pour y parvenir (les cours de langue se passent en mairie, par exemple).

En Suisse, c’est sous le regard de leurs voisins qu’il est demandé aux immigrés de faire les efforts d’intégration qu’on attend d’eux ; c’est au plus près de leur lieu d’habitation qu’ils trouvent les outils mis à leur disposition pour y parvenir.

Enfin, le plus important sans doute, en ajoutant un volet culturel à la formation civique et linguistique dispensée à tout étranger désireux de s’installer en France. Il faut réaffirmer la nécessité pour les immigrés de s’adapter à la culture et aux coutumes françaises, non pas dans une optique de hiérarchisation des cultures ou d’humiliation, mais parce que c’est la seule façon de sauvegarder les conditions d’une vie commune. Il est naturel et normal que les « formes de vie » de la communauté d’accueil priment dans les aspects courants de la vie sociale (habitudes alimentaires, références historiques et culturelles, égalité entre les hommes et les femmes, fêtes chômées du calendrier, etc.).

Quel contrôle aux frontières : nationales ou européennes ? Quelles autres mesures administratives peut-on envisager ? Quel regard portez-vous sur la politique européenne ?

C’est le troisième objectif que nous assignons à la refondation de la politique migratoire française : celui d’un meilleur contrôle des frontières de et en Europe, que le géographe Gérard-François Dumont qualifie de « premier espace d’immigration au monde » (15). Il convient de cesser d’opposer frontières nationales et frontières européennes pour entrer dans une logique de double ligne de contrôle. Faut-il rappeler que les accords de Schengen prévoyaient la possibilité de réintroduction temporaire des contrôles aux frontières nationales en cas d’afflux inopiné de clandestins ?

Il faut cesser d’opposer frontières nationales et frontières européennes pour entrer dans une logique de double ligne de contrôle. Faut-il rappeler que les accords de Schengen prévoyaient la possibilité de réintroduction temporaire des contrôles aux frontières nationales en cas d’afflux inopiné de clandestins ?

L’Union européenne doit à ses peuples de faire du contrôle de ses frontières une authentique politique publique européenne : en refondant les règles de l’espace Schengen, en définissant mieux les missions de l’agence Frontex et en en triplant le budget, en travaillant à la convergence des règles en matière d’asile et établissant une liste stricte des pays d’origine sûrs au sein de l’Union. Un objectif de 5 000 gardes-frontières et garde-côtes pris en charge par l’Union serait un signe tangible de son volontarisme (ces gardes-frontières pourraient être des gardes nationaux dont le financement serait pris en charge par un fonds commun dédié et abondé par tous les membres de l’Union). Dans le même temps, l’application scrupuleuse du principe de subsidiarité doit conduire à la limitation des interventions européennes – encouragées par l’interprétation extensive de l’article 79 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne – dans les champs qui doivent demeurer de la compétence nationale, comme les politiques d’accueil et d’intégration.

Notes

(1) Projet de loi de finances pour 2018. Mission « Direction de l’action du Gouvernement » et budget annexe, Sénat, Commission des lois, 21 novembre 2017.

(2) Pour 69 % d’entre eux, sondage OpinionWay pour le Cevipof, février 2015.

(3) OFPRA, Rapport annuel 2016, avril 2017.

(4) Données du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, 2014.

(5) Cours des Comptes, L’accueil et l’hébergement des demandeurs d’asile, 20 octobre 2015.

(6) Ministère de l’Intérieur, Les principales données de l’immigration en France, 11 juillet 2017

(7) Eurostat, Unemployment rate of the population (aged 20 – 64) by broad groups of country of citizenship and age groups, by country, 2014, septembre 2015.

(8) Voir Hippolyte d’Albis et Jean Thomas Lesueur, « Immigration : est-ce vraiment une chance pour l’économie ? », L’Expansion, novembre 2015.

(9) Laurent Bouvet, L’insécurité culturelle, Fayard, 2015.

(10) Paul Collier, Exodus. How Migrations are changing our world, Oxford University Press, 2013.

(11) Robert Putnam, « E Pluribus Unum: Diversity and Community in the Twenty-First Century », Scandinavian Political Studies, vol. 30, n° 2, 2007

(12) Christophe Guilluy, La France périphérique. Comment on a sacrifié les classes populaires, Flammarion 2014.

(13) Beate Collet et Emmanuelle Santelli, Couples d’ici, parents d’ailleurs. Parcours de descendants d’immigrés, Paris, PUF, 2012.

(14) Pierre Manent, Situation de la France, Desclée de Brouwer, 2015.

(15) Gérard-François Dumont, « L’Union européenne face à l’immigration », Diplomatie, septembre-octobre 2015.