Décembre 2016 • Analyse •
Avec le Brexit et la sortie du Royaume-Uni de l’UE, certains croient possible à une relance de l’Europe de la défense. Est-ce crédible ? L’opposition britannique à une défense européenne pleinement constituée ne doit pas dissimuler les contradictions et les oppositions entre les autres États membres. En charge de la défense de l’Europe, l’OTAN demeure le plus petit dénominateur commun et, si l’élection de Donald Trump ouvre une période d’incertitudes, l’échelon transatlantique ne peut être ignoré.
Le 23 juin 2016, le vote d’une majorité de Britanniques en faveur du Brexit a provoqué un choc dont on n’a peut-être pas encore pris toute la mesure. Le Royaume-Uni et ses partenaires de l’Union européenne ont entamé un long et difficile processus qui produira des effets encore inconnus sur l’architecture politique, militaire et institutionnelle de l’Europe. D’aucuns veulent pourtant y voir un événement ponctuel aux dommages collatéraux réduits. Plus encore, le Brexit ouvrirait la possibilité de nouvelles avancées sur le plan de la « Politique commune de sécurité et de défense de l’Union européenne » (PCSD). Du fait de son atlantisme et de ses « relations spéciales » avec les États-Unis, le Royaume-Uni aurait été le grand obstacle à la mise en place d’une défense européenne. Une fois parti, un « noyau dur » d’États membres réunis autour de Paris et Berlin pourrait enfin instituer une Europe politique et militaire, avec pour traduction concrète un état-major stratégique opérationnel au service de l’Union européenne. Bien que conforme à la doxa, la thèse laisse sceptique. L’opposition britannique à une défense européenne pleinement constituée ne doit pas dissimuler les contradictions et les oppositions entre les autres États membres, y compris les fondateurs de l’Union européenne (l’« Europe des Six »). En charge de la défense de l’Europe, l’OTAN demeure le plus petit dénominateur commun et, si l’élection de Donald Trump soulève bien des questions et ouvre une période d’incertitudes, l’échelon transatlantique ne peut être ignoré.
Le rôle ambivalent du Royaume-Uni dans la défense de l’Europe
On sait la longue préférence du Royaume-Uni pour l’OTAN. La fraternité d’armes issue des deux guerres mondiales et l’étroite coopération politico-militaire a débouché sur ce que Churchill nomme les « relations spéciales » et un statut particulier au sein de l’OTAN. Aussi, quand la fin de la Guerre froide ouvre la question d’une nouvelle « théorie des ensembles » (1), c’est-à-dire d’une redistribution des responsabilités entre les deux rives de l’Atlantique, n’est-il donc pas question d’altérer le rôle de l’OTAN. Le traité de Maastricht prévoit bien que la PESC (Politique étrangère et de sécurité commune) puisse être prolongée par une défense commune, mais Londres bloque toute nouvelle avancée. Pourtant, les réticences initiales des Américains à intervenir dans la guerre de Bosnie conduisent Français et Britanniques à signer une déclaration, les accords de Saint-Malo (4 décembre 1998), sur le développement de capacités militaires à l’intérieur de l’Union européenne, sans remettre en cause l’OTAN ou dupliquer ses moyens. Le compromis permet aux membres de l’UE de lancer la PESD (Politique européenne de sécurité et de défense), lors du sommet de Cologne (juin 1999). Des institutions politico-militaires sont mises en place, mais Londres s’oppose constamment au « chaînon manquant », un état-major stratégique opérationnel qui permettrait la conduite d’opérations sans passer par un commandement national ou, comme le prévoient les accords de « Berlin plus » (2003), par un état-major de l’OTAN (2). Bref, l’Europe de la défense n’est pas la défense de l’Europe, moins encore le socle d’une défense européenne.
En parallèle, le Royaume-Uni développe une coopération militaire bilatérale avec la France, avec en toile de fond la réunification de l’Allemagne qui rompt l’« équilibre des déséquilibres » instauré entre Paris, Londres et Bonn au cours de la Guerre froide. Le gouvernement de John Major met en avant le thème de l’« Europe gaullienne », strictement intergouvernementale, et rappelle les vertus de l’Entente cordiale, célébrée en 1994. L’engagement franco-britannique en Bosnie, le développement de coopérations opérationnelles et l’instauration d’un « partenariat global » (1996) préparent les accords de Saint-Malo évoqués plus haut. Toutefois, la crise irakienne (2003) met fin aux « ambiguïtés constructives » entre Français et Britanniques. La situation tourne à un affrontement personnel entre Jacques Chirac et Tony Blair, ensuite aggravé par la crise qui suit le « non » français au traité constitutionnel européen (2005). Bientôt, l’élection d’un nouveau président, qui manifeste sa préférence à l’égard du Royaume-Uni, ouvre un nouveau chapitre. Le 2 novembre 2010, Nicolas Sarkozy et David Cameron signent les accords de Lancaster House (3). Les deux principales puissances militaires européennes, qui n’ont pas renoncé à leur vocation mondiale, renforcent leur coopération militaire, selon une logique bilatérale et intergouvernementale. L’année précédente, le plein retour de la France au sein du commandement de l’OTAN (sommet de Strasbourg-Kehl, 3-4 avril 2009), a facilité cette coopération resserrée qui s’inscrit dans une perspective transatlantique.
Si l’effort militaire britannique et la coopération avec la France ne se font pas dans le cadre de l’UE, ils contribuent objectivement à la défense de l’Europe. Il reste que les interventions en Afghanistan et en Irak ont leurs conséquences sur les hommes, les matériels et le système militaire, les coupes budgétaires qui suivent la crise économique de 2008 venant les aggraver. Qui plus est, l’opinion publique et Westminster sont désormais rétifs à de nouveaux engagements extérieurs. Pourtant, Cameron se place à l’avant point de la réaction occidentale à la guerre hybride que la Russie déclenche contre l’Ukraine en février 2014. Lors du sommet de l’OTAN organisé à Newport (4-5 septembre 2014), les Britanniques proposent de mettre sur pied une force opérationnelle hyper-réactive, futur élément précurseur de la Force de réaction de l’OTAN. La décision de sortir de l’UE, annoncée après le référendum du 23 juin 2016, est accompagnée de déclarations visant à rassurer les pays alliés quant à la solidarité atlantique et à la défense de l’Europe. Au sommet de Varsovie (8-9 juillet 2016), le Royaume-Uni confirme l’envoi de troupes dans les États baltes et de moyens aériens en Roumanie, afin de renforcer les flancs est et sud-est de l’OTAN. En revanche, l’idée de relancer la PCSD, qui n’a pas fait de progrès depuis le traité de Lisbonne (4), en vigueur depuis le 1er décembre 2009, suscite la même hostilité. Londres voit toujours dans le projet d’état-major européen une menace sur l’avenir de l’OTAN.
Les incertitudes du « noyau dur » à base franco-allemande
De fait, les gouvernements européens redoutent que l’onde de choc du Brexit entraîne l’effilochage, voire l’effondrement, d’une UE dont plusieurs États membres vivent sous la menace d’« insurrections électorales ». La relance annoncée de l’UE est axée sur la sécurité intérieure et extérieure (sécurité des frontières de l’espace Schengen et coopération contre le terrorisme) ainsi que sur la défense. En amont du sommet de Bratislava (16-17 septembre 2016), diverses initiatives ont vu le jour dont la refonte de la « stratégie européenne de sécurité », sous la direction du Haut Représentant pour les Affaires étrangères, la montée en puissance de l’Agence européenne de Défense (AED), des efforts communs sur le plan de l’industrie d’armement, la mutualisation de certaines capacités militaires et, enfin, l’institution d’un état-major européen. Depuis nommé « M. Brexit », Michel Barnier, conseiller spécial du président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, recommande de mettre en place une « Union européenne de sécurité et de défense » afin de faire face à un « environnement géopolitique dégradé à l’Est, au Sud, au Moyen-Orient » (5). Dans un discours prononcé au Parlement européen, le 14 septembre 2016, Juncker a présenté un programme de travail qui confirme la priorité accordée aux enjeux de défense et de sécurité. Pourtant, le sommet de Bratislava a été principalement consacré au contrôle des flux migratoires. Sur le plan de la défense, l’élaboration d’une « feuille de route » a repoussé les choix au sommet de mars 2017, pour les 60 ans du traité de Rome.
Au cœur de ces initiatives, on retrouve le « couple franco-allemand » qui porte un certain nombre de propositions, dont un « papier » présenté le 11 septembre 2016 par les ministres de la Défense des deux pays. Jean-Yves Le Drian et Ursula von der Leyen proposent notamment de recourir au mécanisme des « coopérations structurées permanentes » (CSP), permises par le traité de Lisbonne, afin d’institutionnaliser une avant-garde d’États prêts à aller plus loin ensemble dans ce domaine. Ces efforts – pourtant nécessaires – pourraient encore une fois achopper sur les divergences entre les modèles de puissance, les cultures stratégiques et les représentations géopolitiques des deux pays. Quand la France est prompte à employer la force armée, avec une grande latitude d’action sur le plan constitutionnel, et conserve des ambitions mondiales, l’Allemagne a une vision plus continentale et géoéconomique des enjeux et sa loi fondamentale impose un strict contrôle parlementaire des interventions militaires (6). Qui plus est, la baisse du régime de puissance de la France et la rupture d’équilibre avec l’Allemagne rendent difficile la reconstitution d’un moteur franco-allemand. Par ailleurs, le recours aux CSP n’est qu’une variation sur le thème du « noyau dur », une idée émise dans les années 1990, réactualisée lorsqu’il a fallu apporter des réponses à la crise de la dette publique et aux menaces portant sur l’euro. L’expérience montre la difficulté à faire respecter les disciplines financières et le fédéralisme bancaire qui commandent le fonctionnement d’une « zone monétaire optimale ». Qu’en serait-il donc dans le domaine éminemment régalien de la défense ?
En vérité, tout projet un tant soit peu ambitieux de défense européenne se heurte au fait que l’UE ne constitue pas un acteur géopolitique global, mais un Commonwealth paneuropéen qui regroupe des États soucieux de préserver leur souveraineté, quand bien même celle-ci se réduirait comme peau de chagrin. Une action commune sur le plan militaire requiert l’unanimité des États membres, sans que l’un d’entre eux dispose de suffisamment de force et de légitimité pour forger un consensus et compenser les contraintes d’un système intergouvernemental. A l’évidence, l’UE n’en est pas à ce que Pierre Manent nomme le « moment cicéronien », ce point de bascule entre deux formes politiques (7). Bien au contraire, la formation d’une CSP autour de Paris et Berlin pourrait activer les forces de dissociation et se révéler contre-productive. Sans même prendre en compte les ferments de dispersion en Europe occidentale, considérons le cas du groupe de Visegrad (Hongrie, Pologne, République tchèque, Slovaquie). Ces pays veulent renforcer leur poids propre à l’intérieur du processus politique européen et contrarier les prétentions franco-allemandes ou celles de la Commission. Ils ont rallié le projet d’une « défense européenne » pour appeler l’attention sur les menaces à l’Est. A l’intérieur de ce groupe, le gouvernement polonais ne s’inscrit pas dans la logique du « triangle de Weimar » (Paris-Berlin-Varsovie) et privilégie l’OTAN. Il semble renouer avec la vision de Joseph Pilsudski, celle d’un axe géopolitique entre Baltique et mer Noire afin de contrer la Russie (8).
L’axe transatlantique et les inconnues du « trumpisme »
Inévitablement, les enjeux de défense en Europe et dans son environnement géopolitique nous ramènent aux solidarités transatlantiques. Une fois la décision prise de rénover l’OTAN, lors du sommet de Londres, l’organisation atlantique a entamé un triple élargissement, avec l’ajout de nouvelles missions (la gestion de crise), l’accroissement de sa zone d’influence au moyen de partenariats et la cooptation de nouveaux alliés (les pays d’Europe centrale et orientale). Le principe du « hors zone » et l’intervention en Afghanistan ont conduit Washington à soutenir l’idée d’« OTAN globale ». Depuis, les Alliés ont décidé de la recentrer sur sa mission de défense collective dans la zone euro-atlantique (cf. le Concept stratégique de Lisbonne, 19-20 novembre 2010). Dans l’intervalle, la guerre russo-géorgienne d’août 2008 est venue illustrer la montée des risques et menaces à l’Est. Depuis, les agissements de la Russie en Ukraine et le climat de « paix froide » ont amplifié le mouvement. Lors du sommet de Varsovie, les Alliés ont décidé de renforcer leur « présence avancée » à l’Est et les États-Unis ont déployé de nouveaux moyens en Europe centrale et orientale. A l’extérieur de la zone euro-atlantique, les puissances occidentales privilégient le principe des « coalitions de bonnes volontés » (voir la coalition contre l’État islamique, juin 2014), sans exclure mécaniquement l’OTAN (voir la Libye, 2011). Celle-ci reste présente sur les théâtres extérieurs, à travers la « projection de stabilité » (conseil, aide à la formation et réforme militaire), à l’instar de la mission Resolute Support (Afghanistan, 2014).
Les propos tenus par Donald Trump lors de la campagne électorale américaine, puis son élection à la Maison Blanche (8 novembre 2016), sont perçus comme des menaces sur ces solidarités géopolitiques réaffirmées avec constance depuis la signature du traité de l’Atlantique Nord (4 avril 1949). Ainsi le candidat Trump a-t-il qualifié l’OTAN de « coûteuse et obsolète » et déclaré que, si la Russie attaquait les pays baltes, il vérifierait d’abord que ces derniers aient « bien respecté leurs obligations » à l’égard des États-Unis (9). A contrario, Trump a ensuite réaffirmé l’importance de l’OTAN. L’un de ses conseillers en politique étrangère, Walid Pharès, rappelle que « nombre de faucons de la guerre froide, qui connaissent la Russie, sont aux côtés de Trump et parfaitement au courant de la menace russe » (10). Au total, les alliés européens sont plongés dans l’incertitude. Trump entend-il effectivement renouer avec l’isolationnisme qui, vaille que vaille, prévalait jusqu’en 1941, la reprise du slogan « America First » manifestant la chose, et la majorité républicaine au Congrès le suivrait-elle sur ce terrain ? Ne songerait-il pas à une « grande stratégie » librement inspirée des écrits de Samuel P. Huntington, théoricien du « clash of civilizations », qui consisterait en un remaniement idéologique et géopolitique du club occidental, afin de défendre l’identité plutôt que de promouvoir la démocratie de marché et le libre-échange de par le monde ?
Dans l’attente d’un éclaircissement, il reste à se demander si le choc de cette élection est susceptible de provoquer une réponse européenne qui irait dans le sens d’une plus grande unité et auto-affirmation au plan politico-militaire. Sur le moment, la surprise et le désarroi ont dominé les réactions des gouvernants en Europe. Les uns et les autres ont rappelé les principes et valeurs de l’internationalisme libéral et tenu un discours plutôt conforme à la vision de l’Europe comme « soft power » et puissance civile. Le « Europe first » consiste en des « généralités généralisantes » sur le poids démographique et économique du Vieux Continent et sur la possibilité de se substituer aux États-Unis en tant que garants des libertés démocratiques. Suivent quelques rappels sur l’importance de la défense européenne, éclipsés par la référence à la COP 21, mais les mots justes font défaut et le ton manque de conviction. Aussi fondé soit-il, ce discours est en porte-à-faux avec le durcissement des réalités internationales et la prolifération des « hommes forts » décidés à réviser l’ordre international. Absence de mythe, au sens d’idée-force, ou de « grande morale » à même de réveiller les consciences et de légitimer un vaste effort de réarmement, mené en commun dans le cadre de l’UE. Les références à la défense européenne donnent l’impression qu’il s’agit simplement de renforcer le service de sécurité d’un consortium économique. En filigrane, on comprend que la « feuille de route » continuera, cahin-caha, à guider les gouvernements de l’UE jusqu’au sommet de mars 2017, au risque d’être à nouveau confrontés aux mêmes apories (absence de confiance réciproque, divergences d’appréciation de la menace, préférence pour le statu quo à court terme et les comportements de « passager clandestin »).
En conclusion
In fine, la montée des menaces aux frontières de l’Europe, dûment identifiées bien qu’elles ne dominent pas les esprits, et les incertitudes ouvertes par l’élection de Trump à la présidence des États-Unis sont autant de raisons d’agir collectivement, dans le cadre de l’UE, dans le sens d’un plus grand effort militaire de la part des États européens. De surcroît, le Brexit, probablement plus difficile à mettre en œuvre qu’il y paraît, lèvera un obstacle et les partenaires européens perdront bientôt tout alibi justifiant leur attentisme. En quelque sorte, l’UE et ses vingt-sept États membres seront dans un entre-soi, quand bien même les relations que la plupart d’entre eux entretiennent dans le cadre de l’OTAN interfèreraient inévitablement avec la PSDC. Bientôt, les faux-semblants ne seront plus de mise, la volonté ou l’absence de volonté d’aller plus loin dans le sens de l’intégration politique et militaire sera explicite et les contradictions des uns et des autres deviendront flagrantes.
Si l’on s’en tient au « couple franco-allemand », soumis de longue date aux paradoxes éléatiques, l’Allemagne est-elle effectivement prête à un effort militaire de longue haleine ? La France accepterait–elle de voir son autonomie stratégique potentiellement remise en cause par l’intégration politique et militaire ? Au-delà de ces interrogations, la défense européenne bute sur une vérité mise en évidence par la théorie des biens publics : sans acteur hégémonique capable de mobiliser les ressources adéquates, un objectif collectif ne débouche pas toujours sur une action collective. Fédération sans fédérateur, l’UE se voulait une « construction sui generis », mais les impératifs stratégiques la confrontent à ses dilemmes politiques. Dans l’immédiat, il s’agit davantage de développer une Europe des capacités militaires, ce qui permettrait de renforcer sa main dans le « policy making process » transatlantique et de préparer le futur. Des marges d’action existent mais, en l’absence d’un véritable corps politique européen, il sera difficile d’aller vers une défense européenne stricto sensu.
Notes
(1) L’expression est employée par François Mitterrand dans un discours prononcé au Conseil de l’Europe, le 4 mai 1992.
(2) Lors d’un mini-sommet à Bruxelles, le 29 avril 2003, la France, l’Allemagne, la Belgique et le Luxembourg ont proposé l’installation d’un quartier général à Tervuren, ce qui a provoqué une crise avec Londres. La négociation a débouché sur un « noyau de capacité collective » de moindre ambition, décision entérinée par l’UE le 12 décembre 2003.
(3) Les accords de Lancaster House comprennent un traité sur la coopération de défense et de sécurité, complété par une déclaration sur ces enjeux, et un traité sur la simulation nucléaire.
(4) Entre autres dispositions, le traité de Lisbonne comprend une clause d’aide et d’assistance mutuelle (art. 42, § 7 du TUE). Il est précisé que l’OTAN demeure le fondement la défense collective des États qui en sont membres.
(5) Cf. Michel Barnier, « Il faut mettre en place une union de la sécurité et de la défense », Le Monde, 25 juin 2016.
(6) On notera que l’Allemagne est engagée dans un programme de réinvestissement militaire.
(7) Cf. Pierre Manent, Le regard politique, Flammarion, Paris, 2010, pp. 154-160.
(8) L’idée d’une « Fédération entre les Mers » inspirait la politique étrangère polonaise de l’entre-deux-guerres
(9) New-York Times, 20 juillet 2016.
(10) Cf. Laure Mandeville, « Trump va s’asseoir avec Poutine, mais il ne le laissera pas faire », Le Figaro, 8 novembre 2016.