Juillet 2019 • Note d’actualité 58 •
Après une première partie de quinquennat tendue, la crise des « gilets jaunes » a été l’occasion pour Emmanuel Macron de mesurer l’importance des collectivités territoriales, et spécialement des communes, comme espaces de confiance, lieu d’écoute et d’exercice du lien social. En attendant le « nouvel acte de décentralisation » promis pour 2020, l’exécutif présentera le projet de loi « Engagement et proximité » à la rentrée au Parlement. Si plusieurs des mesures proposées vont dans le bon sens pour revaloriser le rôle de l’élu et renforcer celui des communes, force est de constater leur modestie et leur caractère technocratique. Un manque de vision qui augure mal des chantiers à venir…
Ignorées, bousculées, parfois méprisées depuis l’arrivée d’Emmanuel Macron à l’Elysée, les collectivités locales présentent désormais de doux attraits, dans la perspective de la séquence électorale qui se prépare (municipales en 2020 mais aussi départementales et régionales en 2021). Ebranlé par la crise des « gilets jaunes », le Président de la République ne pouvait plus ignorer la vocation de médiateur des élus locaux entre l’État et le peuple souverain. Comme l’écrivait Tocqueville, « c’est dans la commune que réside la force des peuples libres. Les institutions communales mettent la liberté à la portée du peuple ». Ce n’est pas un hasard si le « Grand débat » a débuté par une rencontre du chef de l’Etat avec 600 maires normands, le 15 janvier dernier.
Echaudés par les récentes réformes territoriales et par la contractualisation forcée des dépenses des collectivités les plus importantes – correspondant dans les faits à une mise sous tutelle financière –, les élus locaux espèrent beaucoup dans le « nouvel acte de décentralisation » annoncé par Emmanuel Macron lors de sa conférence de presse du 25 avril dernier. Mais alors que les associations d’élus locaux – Association des maires de France (AMF), Assemblée des départements de France (ADF), Régions de France, etc. – fourbissent leurs arguments en vue des consultations préparatoires à la réforme, le gouvernement souhaite réinstaurer la confiance dans les plus brefs délais. Tel est l’objet du projet de loi « Engagement et proximité », présenté en juillet en Conseil des ministres et au Parlement à la rentrée. La présente note se propose d’en explorer le contenu, d’en décrypter les enjeux et d’en évaluer les effets. Si un certain nombre de mesures vont dans le bons sens, force est de constater que l’ambition est modeste et la vision technocratique.
Les principales mesures du projet de loi « Engagement et proximité »
Les rédacteurs du projet de loi « Engagement et proximité » avaient manifestement à cœur de revaloriser l’échelon communal, malmené par les récentes réformes territoriales, et de sécuriser le statut de l’élu (1). Revalorisation de son rôle, renforcement de celui de la commune dans les EPCI (établissements publics de coopération intercommunale), simplification du cadre juridique de l’action locale : nous passons en revue, dans cette première partie, les principales mesures contenues dans le projet de loi, organisées en trois axes.
Améliorer l’accompagnement du parcours d’élu du bloc communal
1. Déplafonnement des indemnités pour les élus des petites communes • Afin de valoriser l’engagement des élus auprès de leurs concitoyens, les conseils municipaux des plus petites communes pourront, sur leur budget, moduler librement les indemnités jusqu’au niveau actuellement applicable aux communes de 3 500 habitants. Ainsi les plafonds d’indemnités seront fusionnés pour toutes les communes de moins de 3 500 habitants et portés à 1672,44 euros (contre 661,20 euros, par exemple, aujourd’hui, pour les maires des communes de moins de 500 habitants). La question du financement demeure à ce stade en suspens : qui paiera l’éventuelle augmentation d’indemnités décidée par ces petites communes ?
2. Prise en charge des frais de garde durant les réunions liées au mandat du ou des parents concernés • La fonction d’élu est perçue, à juste titre, comme difficilement compatible avec une vie de famille. Le gouvernement propose donc que soient pris en charge par la commune de l’élu les frais de garde de ses enfants (6 ans et moins) et des personnes handicapées ou dépendantes placées sous sa responsabilité. La prise en charge serait alors de droit pour toutes les communes mais son coût reviendrait à l’État pour les communes de moins de 1 000 habitants.
3. Prise en charge des frais de recours à un avocat pour les litiges relevant de l’exercice du mandat • Selon l’article 72 de la Constitution, les collectivités locales s’administrent « librement par des conseils d’élus […] dans les conditions fixées par la loi ». Les collectivités territoriales, a priori juridiquement émancipées, sont désormais en première ligne pour la contestation de leur action. La multiplication des recours contentieux devant les tribunaux administratifs met en exergue la fragilité juridique des décideurs locaux et témoigne de la judiciarisation des rapports sociaux, qu’entretient une production de normes exagérée. L’initiative locale est ainsi entravée par cette pénalisation normative. Le gouvernement propose donc une prise en charge des frais de justice des élus dans l’exercice de leur fonction, obligatoire pour toutes les communes, sauf pour celles de moins de 1 000 habitants dont l’assurance judiciaire serait intégralement prise en charge par l’État.
4. Prise en charge des frais de déplacement des conseillers communautaires par l’EPCI • Les intercommunalités sont devenues pour beaucoup, sur le plan territorial des mini-départements : alors que la loi RCT de 2010 avait introduit un seuil minimal de 5 000 habitants (2), la loi NOTRe fixe ce seuil à 15 000 (3). Beaucoup d’élus ruraux sont établis à une distance non négligeable du siège de l’EPCI, alors même que celui-ci est décisionnaire sur des politiques extrêmement sensibles pour les communes (ainsi de l’élaboration des plans locaux d’urbanisme intercommunaux). Le projet de loi comprend donc une disposition actant la prise en charge des frais de déplacements des conseillers communautaires.
Renforcer les pouvoirs du maire et le rôle de la commune au sein des EPCI
5. Assouplissement des règles d’exercice de compétences • Deux compétences sont expressément ciblées. L’article 64 de la loi NOTRe attribue à titre obligatoire, à compter du 1er janvier 2020, l’exercice des compétences « eau et assainissement » aux communautés de communes. C’est l’article 66 qui rend aussi ce transfert aux communautés d’agglomération obligatoire à compter de la même date. Or, le gouvernement entend ouvrir la possibilité de déléguer la compétence « eau et assainissement » aux communes ou aux syndicats, par décision des instances de l’EPCI. L’autre compétence, celle du tourisme (rédigée ainsi dans la loi : « promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme »), fait partie des compétences obligatoires des EPCI depuis le 1er janvier 2017. Le gouvernement propose que les communes qui le souhaitent récupèrent la gestion de leurs offices de tourisme, sans que l’EPCI ne puisse y contrevenir.
6. Amélioration de la représentativité de la gouvernance des EPCI : instauration d’un conseil des maires si 30% des maires de l’EPCI le souhaitent • Le projet de loi prévot la création d’un « conseil des maires », instance de coordination entre l’EPCI et les communes membres. En dehors d’autres dispositions adoptées dans le pacte de gouvernance, les conseils des maires deviendraient obligatoires dans les communautés urbaines, d’agglomération ou de communes, dès lors que 30% des maires des communes qui en sont membres en feraient la demande. Cette proposition a vocation à affirmer le pouvoir des maires au sein d’instances qui se sont vite transformées en « machines technocratiques » (4).
7. Suppression de la révision du périmètre des EPCI prévue initialement en 2020 • Les rédacteurs du projet de loi justifient, dans un document de travail, la suppression de la révision régulière du schéma départemental de coopération intercommunale (SCDI) car celle-ci créait « de l’instabilité inutile et faisait trop attendre les situations urgentes ». Cette suppression était une revendication connue de l’Association des maires de France (AMF), hostile à une procédure dont l’objectif est de favoriser, au gré des années, la concentration des compétences au sein d’intercommunalités XXL, véritables technostructures déracinées.
8. Extension de la procédure de sortie dérogatoire d’une commune aux communautés d’agglomération, réservée jusqu’ici aux seules communautés de communes • Par dérogation à l’article L. 5211-19 du Code général des collectivités territoriales, et afin de rendre plus rapide le retrait de communes d’une communauté de communes pour adhérer à un autre EPCI à fiscalité propre, l’article L. 5214-26 du même code prévoit une possibilité de retrait dérogatoire. Une commune peut donc être autorisée par le préfet, après avis de la Commission départementale de coopération intercommunale (CDCI), à se retirer d’une communauté de communes pour adhérer à un autre EPCI à fiscalité propre. La concentration des intercommunalités a conduit à une diminution de près de moitié du nombre de communautés de communes entre 2016 et 2017, corrélativement à l’augmentation du nombre de communautés d’agglomération. Il paraissait donc logique d’étendre la mesure à ces dernières.
9. Aménagement de règles facilitant la séparation d’un EPCI en deux • Cette règle trouve elle aussi sa source dans les revendications localistes des élus souhaitant limiter le gigantisme intercommunal.
10. Renforcement du pouvoir de police des maires • Le renforcement des pouvoirs de police du maire se traduirait de trois façons. D’abord par l’ouverture de la possibilité pour les maires d’établir des amendes administratives dans un périmètre limité (par exemple, l’occupation illégale de l’espace public) et sous contrôle du préfet et du juge. Ensuite, par l’ouverture de la possibilité pour le maire de prononcer des astreintes : dans le cas d’un établissement recevant du public en infraction avec les règles de sécurité, lorsque le maire prend un arrêté de fermeture, l’arrêté pourrait être assorti d’une astreinte d’un montant maximal de 500 euros par jour. Enfin, par l’ouverture de la possibilité pour le maire d’imposer la fermeture d’office de certains établissements : aujourd’hui prérogative seulement réservée au Préfet, la décision de fermeture administrative d’un débit de boissons « en cas d’atteinte à l’ordre public, à la santé, à la tranquillité ou à la moralité publique » serait étendue au maire, à la demande de celui-ci et après avis du conseil municipal. Cette décision concernerait également les établissements fixes ou mobiles de vente à emporter de boissons alcoolisées ou d’aliments.
Simplifier le cadre juridique de l’action locale
11. Relèvement du seuil de déclenchement de la procédure des marchés publics de 25 000 à 35 000 euros • La passation d’un marché public est soumise à des règles de procédure et de publicité complexes. Ces règles générales sont applicables aujourd’hui pour les marchés d’une valeur égale ou supérieure à 25 000 euros hors taxe. Pour autant, ces dispositions constituent une surtransposition du droit européen qui ne prévoit ni de seuil, ni de normes procédurales aussi contraignantes. Pour les marchés d’une valeur inférieure à cette somme, l’acheteur public a pour seule obligation de choisir une offre pertinente, de faire une bonne utilisation des deniers publics et de ne pas contracter systématiquement avec un même fournisseur lorsqu’il y a plusieurs offres susceptibles de répondre à son besoin. On peut dès lors comprendre l’intérêt d’un relèvement du seuil pour les collectivités, leur offrant un cadre normatif allégé pour la passation d’un certain nombre de marchés.
12. Ouverture de la possibilité pour les départements de verser des aides aux entreprises (notamment en cas de catastrophes naturelles) • Conséquemment à l’adoption de la loi NOTRe, le département a dû céder ses prérogatives économiques et s’est vu interdire toute action en la matière (à l’exception de la coopération décentralisée). Les départements ont toujours déploré l’abrogation de la clause de compétence générale qui leur permettait d’intervenir dans tous les domaines où l’action publique faisait défaut, dont l’activité économique. On peut retenir que les institutions auxquelles la loi NOTRe a exclusivement confié la compétence économique (intercommunalités, métropoles, régions) n’ont, pour la plupart, pu compenser la quasi-disparition de l’investissement départemental en la matière (par exemple, les organismes de producteurs de la pêche et de la conchyliculture sont aujourd’hui extrêmement pénalisés par l’arrêt des financements départementaux, ou encore certaines agences de développement économique n’ont pas trouvé de repreneurs à la hauteur de l’engagement passé de l’institution départementale). La possibilité pour le département de retrouver, de manière très circonscrite, ce rôle d’appui aux entreprises est donc une perspective intéressante.
13. Instauration d’une procédure de « rescrit », permettant à un maire de questionner par écrit le préfet sur un point de droit relatif à l’exercice de ses compétences et assurant une « couverture » juridique vis-à-vis du risque pénal • Le rescrit est une procédure administrative très usitée en matière fiscale. C’est une prise de position formelle de l’administration qui l’engage et limite son droit à remettre en cause la situation individuelle de l’administré qui l’a sollicitée. L’objectif est de permettre à un administré de demander à l’administration fiscale de se prononcer sur une situation donnée pour laquelle le droit applicable est difficilement appréciable. Cette mesure s’inspire des conclusions de plusieurs rapports consacrés à la simplification normative parus ces dernières années (5). Transposée aux communes, elle leur permettra de se tourner vers les administrations centrales lorsque leur situation au regard d’une norme ne semble pas correspondre aux cas prévus par celle-ci.
Une réforme d’opportunité(s)
La série de mesures que nous venons de présenter ne saurait constituer le socle d’une réforme institutionnelle d’envergure. En dépit du bon sens d’un certain nombre d’entre elles, on discerne surtout l’esquisse d’une manœuvre politique en vue des futures échéances. On ne voit pas en revanche se dessiner une vision forte et ambitieuse…
Séduire les maires en allégeant les contraintes juridiques et politiques
Le gouvernement mène donc une opération de séduction qui intervient après deux années de relations tumultueuses. La contractualisation forcée de l’évolution des dépenses de fonctionnement, le refus de l’État de financer le surcoût de certaines politiques transférées comme l’accueil des mineurs étrangers isolés ou, plus récemment, les annonces d’une réforme fiscale s’apparentant à un jeu de bonneteau entre communes et départements, constituent autant de griefs qui ont mené à une détérioration constante du dialogue entre l’État et les associations d’élus. Ont donc été annoncés, à l’issue du « grand débat national », plusieurs initiatives devant permettre à l’exécutif de renouer avec les élus : le projet de loi « Engagement et proximité » relatif au statut de l’élu et à certains irritants de la loi NOTRe (qui est l’objet de la présente note), une réforme de la fiscalité locale suite à la suppression progressive de la taxe d’habitation (mise en œuvre dans le cadre de la loi de finances 2020) et un « nouvel acte de décentralisation » très attendu. Les prochaines échéances électorales (municipales en 2020, départementales et régionales en 2021) sont capitales pour Emmanuel Macron, dont le réseau local est encore embryonnaire et qui reconnaît désormais l’importance d’être soutenu par un réseau conséquent d’élus locaux en vue d’une potentielle réélection.
On pourrait en premier lieu objecter que le présent texte concerne essentiellement les élus de communes de petite taille hormis le relèvement du seuil des marchés publics (mesure 11) ou la mesure permettant aux départements de débloquer une aide d’urgence aux entreprises (mesure 12). En effet le gouvernement tente de rallier les « petits » maires, les plus nombreux, sans pour autant s’engager dans des réformes structurelles – notamment concernant le financement des politiques locales.
Pratiquant par ailleurs une habile politique de division de ses adversaires, l’exécutif présente en parallèle sa réforme de la fiscalité locale dont l’objet principal est le transfert de la taxe sur le foncier bâti des départements aux communes pour compenser la suppression de la taxe d’habitation (6). En compensation, les départements se verraient affecter une part de la TVA (les régions en reçoivent déjà). Très réticents à cette option qui leur fait craindre une baisse de ressources (7), les départements se cabrent. Ce qui pourrait avoir pour effet d’affaiblir le front commun des collectivités (communes, départements et régions) rassemblées sous la bannière des « Territoires Unis ».
Dépenser peu… et avec l’argent des collectivités
Second exemple concernant la réforme des indemnités des élus des petites communes (mesure 1). Le déplafonnement des indemnités sera financé par le budget propre de ces communes sans augmentation de la dotation compensatrice prévue. En droit, il sera donc possible de relever le montant des indemnités ; dans les faits, la plupart des petites communes ne disposeront pas des moyens idoines pour tirer profit de cette disposition.La règle d’airain « qui prescrit paye » n’est certes pas la devise de Bercy… Le projet de loi « Engagement et proximité » le prouve puisque les mesures avancées ne coûteront rien, ou très peu, à l’État. Premier exemple : la prise en charge par l’État de « l’assurance » sur le risque pénal uniquement pour les communes de moins de 1 000 habitants (mesure 3). Le risque pénal pesant surtout sur les élus des communes les plus importantes qui, elles, devront financer par elles-mêmes les frais de justice, le gouvernement se fend de libéralités plus apparentes que réelles.
Si les autres mesures proposées répondent globalement à l’exigence de subsidiarité dont les élus se prévalent, elles ne sont pas propres non plus à générer des coûts particuliers pour l’État, qu’il s’agisse des mesures d’assouplissement des règles de transferts de compétences (mesure 5), de la suppression de la révision du périmètre des EPCI (mesure 7), de l’extension de la procédure de sortie dérogatoire d’une commune aux communautés d’agglomération, actuellement réservée aux seules communautés de communes (mesure 8) ou de l’aménagement de règles facilitant la séparation d’un EPCI en deux (mesure 9).
Des mesures technocratiques qui produiront peu d’effets
Le juriste et professeur au Collège de France Alain Supiot avait analysé en 2015 les mutations institutionnelles de ces dernières années en ces termes : le « congédiement du réel au profit de sa représentation quantifiée » (8), c’est-à-dire au profit d’une vision exclusivement macro-économique et budgétaire. Les lois MAPTAM de 2014 sur les métropoles (9) et NOTRe étaient déjà le reflet de cette vision : rigueur budgétaire comme finalité et non comme moyen, concentration des compétences et des leviers d’action, valorisation de la théorie du ruissellement, mise en concurrence des collectivités entre elles, etc. L’actuel exécutif, pénétré de cette culture du New Public Management qui a infusé au sein de la haute administration, loin de déjuger la dynamique enclenchée sous la précédente mandature, s’inscrit totalement dans son prolongement. Plusieurs des dispositions du projet de loi « Engagement et proximité » revêtent ainsi un caractère technocratique et « tombées d’en haut » qui ne tiennent pas compte des réalités de terrain.
La mesure relative à la compétence « eau et assainissement » (mesure 5) est à ce titre exemplaire. Selon les termes du projet de loi tel qu’il est connu à ce jour, ce sont les instances de l’EPCI qui pourront décider de re-déléguer la compétence si la volonté locale s’exprime en ce sens. Or, le caractère peu démocratique du fonctionnement des EPCI est connu et l’on sait bien que seule la ou les principales communes maîtrisent les décisions importantes (10). Or, bon nombre de ces communes principales n’auront pas d’intérêt à ce que l’EPCI consente à des délégations en matière d’eau et assainissement : en effet, la tarification commune leur a souvent permis de faire diminuer le coût de l’eau quand il a augmenté pour les plus petites. Le député des Côtes-d’Armor Marc Le Fur en fit la démonstration éclatante à l’Assemblée nationale le 4 mars 2015, lors du débat consacré à la loi NOTRe : « cela n’a pas grand sens d’aller vers un prix unique de l’eau, même au niveau d’une intercommunalité, parce que les modes de traitement de l’eau sont très divers. Dans le cas où l’eau sort de la source dans un état qui ne nécessite aucun traitement particulier, elle peut être très bon marché. C’est le cas dans beaucoup de communes rurales notamment dans ma circonscription, au Mené. On s’apprête donc à leur retirer un de leurs rares avantages comparatifs en allant vers une tarification commune, c’est-à-dire en fait imposée par les grosses communes. Vous commettez là une erreur considérable ».
L’approche technocratique aboutit également à l’invention de mesures qui sont de purs gadgets, comme la création de conseils de maires (mesure 6). De quels moyens ces conseils disposeront-ils ? L’EPCI n’a-t-il pas vocation à être lui-même un conseil de maires et d’élus locaux ? En réalité il eut mieux valu proposer une modification du barème de représentation légal au sein des EPCI afin de le rendre moins défavorable aux communes rurales.
Que faut-il espérer du « nouvel acte de décentralisation » promis ?
Mais il s’agit de ne pas se bercer d’illusions car le projet de loi « Engagement et proximité » ne traite pas des sujets de fond. Il fournit l’occasion au gouvernement, en vue des élections municipales, d’accéder à certaines requêtes des associations d’élus locaux, notamment de l’association des maires de France (AMF), afin de témoigner sa reconnaissance de leur rôle et de leur investissement auprès de leurs concitoyens. Le risque est qu’il serve de paravent au bilan peu flatteur de l’État sur le plan des politiques décentralisées. Avant de consentir des compétences et des droits aux élus, il convient surtout de leur donner des moyens d’exercer leur mandat.Au final, il serait malhonnête de nier l’intérêt de certaines des mesures proposées, comme celles visant à améliorer l’accompagnement de l’élu, qu’il s’agisse du déplafonnement des indemnités des élus des petites communes (mesure 1), de la prise en charge des frais de garde (mesure 2), des frais de recours à un avocat en cas de litige (mesure 3) ou des frais de déplacement des conseillers communautaires (mesure 4). Il en va de même pour la proposition visant le renforcement des pouvoirs de police du maire (mesures 10).
Tout se jouera avec le « nouvel acte de décentralisation » annoncé par Emmanuel Macron en avril. On parle du transfert de nouvelles compétences (logement et mobilité) et de l’éventuel retour du conseiller territorial, créé par Nicolas Sarkozy en 2010 mais supprimé par François Hollande dès 2012. Mais de vision d’ensemble, point. Pas plus que de réforme de l’État. Or, dans un pays où le « réflexe centralisateur » est si puissant, on sait que les deux sujets sont liés. La réforme de l’État doit en effet accompagner le mouvement décentralisateur par le renouvellement de ses pratiques et de ses procédures, aussi bien dans la phase d’élaboration des politiques publiques que dans celle de mise en œuvre sur le terrain (11).
La modestie et le caractère technocratique du projet de loi « Engagement et proximité » ne laissent pas espérer le grand « geste de décentralisation », selon la formule du président de la République, dont la France a pourtant tant besoin…
• Notes
(1) Pour en connaître le contenu, on se reportera à la synthèse qu’en propose l’AMF, disponible ici.
(2) Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, disponible ici.
(3) Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, disponible ici.
(4) Mathieu Darnaud, Fortifier la démocratie de proximité. Trente propositions pour nos communes, Sénat, rapport d’information n° 110 (2018-2019) fait au nom de la commission des lois, 7 novembre 2018, disponible ici.
(5) Notamment Alain Lambert et Jean-Claude Boulard, Rapport de la mission de lutte contre l’inflation normative, 2013, disponible ici.
(6) Jacqueline Gourault et Gérald Darmanin, « Taxe d’habitation, redevance, etc. : ce que prévoit la réforme des impôts locaux », Les Echos, 18 juin 2019, disponible ici.
(7) Voir Réforme de la fiscalité locale : le coup de grâce pour les départements ?, S&P Global Ratings, 3 octobre 2018, disponible ici.
(8) Alain Supiot, La gouvernance par les nombres. Cours au Collège de France (2012-2014), Fayard, 2015.
(9) Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, disponible ici.
(10) Voir par exemple Association des maires ruraux de France, Livre blanc et noir de l’intercommunalité, mars 2018, disponible ici.
(11) Jean-Thomas Lesueur, La démocratie en circuit court. Pour la réforme de l’État, la décentralisation et le RIP local, Institut Thomas More, Note 30, février 2019, disponible ici.